當前,數字政府和智慧城市建設是“數字中國”建設的重要組成部分,兩者歷經多年建設均取得了顯著成效。2022年，國務院發布《關于加強數字政府建設的指導意見》,拓展了數字政府建設范疇,結合各地數字政府與智慧城市建設重點和特色,二者呈現融合建設趨勢。通過梳理了數字政府和智慧城市的建設歷程及發展現狀,在系統性分析二者在建設目標、主體、內容等方面存在的共性差異的基礎上,提出數字政府與智慧城市協同建設的“八橫四縱”整體架構,并圍繞框架闡述協同建設的重點內容,最后在此基礎上提出協同建設的策略建議。2023年關于數字中國的整體規劃文件出臺，中共中央、國務院印發《數字中國建設整體布局規劃》，并發出通知，要求各地區各部門結合實際認真貫徹落實。作為影響中國未來發展的重磅文件，這也被業界評價為“數字掛帥時代來臨”。

引言

當前,我國各地各部門數字政府和智慧城市建設歷經多年已取得階段性建設成果,以浙江、廣東、上海、北京等為代表的先進省市已經形成各具特色的建設模式。隨著國家政策指引、地方投資加快、落地實踐不斷豐富,數字政府和智慧城市建設主體、服務對象、平臺應用建設以及運營模式等方面存在諸多共性,呈現出二者融合建設趨勢,需要強化基礎設施、數據和平臺體系的集約化建設,促進業務融合,全方位推動數字政府與智慧城市協同建設。

一、數字政府與智慧城市的建設背景

(一)數字政府與智慧城市發展歷程逐漸交疊

我國數字政府建設歷經多年,從最早的包括辦公自動化、政府上網工程在內的電子政務階段,到以政務服務網站建設為主的“互聯網+政務服務”階段,再到突出數據驅動政府治理、政務系統集約化平臺化建設的數字政府階段,旨在打造建設整體型、服務型、協同型政府。

智慧城市的概念于2008年年底被提出。2012年,住房和城鄉建設部發布《國家智慧城市試點暫行管理辦法》,而后確定了103個城市為2013年度國家智慧城市試點,由此智慧城市在國內進入概念導入和摸索建設階段。近幾年,我國智慧城市建設進入飛速發展期,根據普華永道統計,截至2020年12月,我國智慧城市試點數量累計已達900余個,在民生服務、社會治理、產業發展等方面涌現出諸多代表城市。

從國家政策層面來看,數字政府和智慧城市建設都是數字中國建設的重要組成部分。“十四五”規劃將建設數字中國單獨成篇,強調加快建設數字經濟、數字社會、數字政府,以數字化轉型整體驅動生產方式、生活方式和治理方式變革,并將智慧城市和數字鄉村建設納入數字社會建設范疇。2022年6月,國務院印發《關于加強數字政府建設的指導意見》(以下簡稱《指導意見》),對開創數字政府建設新局面作出全面部署,從更廣義的范疇明確數字政府建設方向和路線，其中明確了數字政府對數字經濟和數字社會建設的引領作用,推動數字技術融入社會生活,滿足企業、群眾政務服務和公共服務便捷化、智能化需求。2022年9月,國務院辦公廳發布《全國一體化政務大數據體系建設指南》,在《指導意見》的基礎上明確了政務數據融合匯聚、共享開放和開發利用的路徑,為增進數字政府效能提供有力支撐。

由此可見,數字政府建設是實現政府治理體系和治理能力現代化的有力抓手,是強化政府運行、決策、服務、監管能力的重要引擎,也為構筑數字社會治理體系和普惠便捷的數字民生保障體系奠定重要基礎。

(二)我國數字政府和智慧城市建設現狀

以北京、上海、廣東、浙江等為代表的省市歷經多年探索,在數字政府和智慧城市建設方面已取得顯著成效,形成了各具特色的建設模式,并呈現出數字政府與智慧城市融合建設的趨勢。

北京市構建了“七通一平”共性支撐底座,在此基礎上打造數字服務、數字監管、數字營商三大業務場景,向全市提供集約化、安全化、智慧化的共性資源和服務,全面推動數字化“全市一盤棋”協調發展。

上海市大力推進“經濟、生活、治理”全面數字化轉型,在治理領域持續深化政務服務“一網通辦”和城市運行“一網統管”兩網建設。

廣東省進入“數字政府2.0”階段,圍繞“一網通辦”“一網協同”“一網統管”分別在政務服務、政府運行、省域治理領域分類推進數字化改革,逐步實現“三網融合”,并形成“粵系列”平臺總入口和總樞紐。

浙江省構建了“1612”數字化改革體系,在高位統籌推動、頂層規劃引領、體制機制創新等方面探索出先進模式,搭建了全省統一的政務云平臺、政務外網、公共支撐平臺和數據底座,以一體化智能化公共數據平臺大力推動數據共享,形成“浙系列”政務品牌。

雖然我國部分省市數字政府和智慧城市建設成效顯著,然而目前二者建設仍然存在一些共性問題。包括數據共享利用不足、數據向基層回流困難、未能充分釋放數據要素價值,人工智能、區塊鏈等新興技術與業務融合深度不足,重復投資、重復建設,重視硬件投入、輕視創新應用開發,以及缺少強有力的統籌推進機制、缺乏長效運營機制和資金支持、評價體系有待完善,缺少特色化建設、千城一面問題凸顯等,都在制約著智慧城市和數字政府的深化發展。

二、數字政府與智慧城市的關系

數字政府與智慧城市建設都以實現數據互通共享、促進部門合作與多主體協同治理為目標,以打破城市系統內各部門間信息壁壘為重點,推進各部門和各系統的信息平臺數據融合進程?？傮w而言,數字政府和智慧城市存在不可分割,辯證統一的關系,二者均包括“透徹感知”“泛在互聯”“融合應用”的特征,但數字政府聚焦政府對整個社會的“智治”,智慧城市聚焦重點城市系統的“智慧化運行”,其建設目標、建設主體與服務對象、應用場景、運營管理模式等各有側重。

(一)建設主體的相似性與服務對象的多元融合

數字政府建設多由政府主導建設,而智慧城市則存在政府引導、企業主導的建設方式。兩者都是為促進政府部門、城鄉居民、技術企業與社會各界多利益主體的良性參與互動,因而服務對象存在共性。差異點在于數字政府是基于政府視角的多元互動展開,側重建立高效運行管理體系、便捷普惠服務體系和數據治理共享體系,提升政府管理數字化和智能化水平,推動政府治理能力現代化。與之相比,智慧城市建設聚焦城市運行全流程模塊優化,以數字化驅動企業生產方式、居民生活方式和社會經濟模式的轉變,通過“城市大腦+公共數據平臺體系”融合社會各專題公共數據,實現面向城市各場景應用的數據共用共享。

(二)平臺建設的高復用性與共通性

數字政府目標聚焦政務數據共享融通與打破時空限制推進政府事務高效協同。智慧城市則側重保障城市高質量發展和高水平運行,科學化、體系化、智慧化解決城市運行中的難點痛點,并為居民提供有效的公共服務。因此,兩者的平臺建設各有側重。

我國數字政府建設大多圍繞“一網通辦”“一網統管”“一網協同”3個核心系統展開,聚焦在核心的政務服務和社會治理領域展開工作。智慧城市則由統一的城市運營管理中心和技術支撐平臺提供“中樞大腦”支持,形成“城市基礎設施—大數據資源中心—中樞大腦”三位一體的基礎支撐架構。

二者在平臺體系建設中均遵循數據系統建設模式,通過將基礎資源層和業務應用層半封閉式解耦,實現資源設施的集約化和業務設計的差異化。從系統和平臺架構角度看,二者具有復用性高、共通性強等特點,可通過流程再造、架構重塑、業務合并、業務目標統一等方式推進二者協同發展。

(三)應用場景的多樣化與建設單元的統一性

數字政府和智慧城市的應用場景均聚焦政務服務、產業發展、社會治理、城市管理和民生服務,依照公共服務供給主體的政權機構層級,形成社區(村莊)—街道(鄉鎮)—區—市—省(自治區、直轄市)的建設單元。

二者的區別在于,智慧城市側重于以“城市系統”角度建立城市智慧化體系,涵蓋豐富的城市級應用,圍繞城管、應急、教育、醫療、文旅、生態等業務主體形成多中心業務系統。數字政府側重傳統政務的信息化改革,延展形成以政府為核心主體,通過人工智能和大數據技術實現跨層級、跨地域、跨系統、跨部門的業務流程高效統籌,降低數據流轉和信息溝通成本,提升政府內部事務流程運行效率。

(四)高效創新的運營管理模式是可持續發展的關鍵

數字政府和智慧城市的運營模式存在差異且各有側重。目前,多地鼓勵社會資本參與智慧城市建設運營,具有包括EPC、PPP和政府采購等多樣化的投融資模式。此外,智慧城市更強調市場化運營,尤其是對公共數據資源和政務數據資源的授權運營,通過數據開放平臺和數據交易平臺等載體,實現數據要素增值化運營。智慧城市相關業務的產業屬性較強,總體上形成了由投資機構、咨詢機構、ICT廠商以及互聯網企業等組成的產業鏈條。地方也在通過項目換產業的方式帶動數字經濟發展。數字政府建設多依賴“政府主導、財政出資”,常見的運營模式為“政企合作、管運分離”,政府數據管理部分負責統籌各部門系統建設工作,組織協調數據資源的采集、整合、歸集、應用及共享開放等工作,在政府支持和委托下設置的數據運營機構負責政府數據運營相關工作,并對政務數據創新應用提供支撐。當前,智慧城市和數字政府都在加速進入數字化運營階段,高效創新的運營管理模式是二者融合建設的關鍵。

三、數字政府與智慧城市融合建設重點

(一)整體架構

基于數字政府與智慧城市的關聯分析,本文從基礎設施融合、數據融合、平臺融合和業務融合的角度提出數字政府與智慧城市協同建設“八橫四縱”整體架構(見圖1),包括基礎設施、數據資源、共性支撐、業務協同、數字資源管理、智慧應用、大腦和統一門戶在內的“八橫”體系,以及安全保障、組織保障、標準規范、運營管理“四縱”體系。

具體來說,構建“云網端”一體化的基礎設施體系,為政府履職和城市運行服務提供統一支撐。數據資源體系整合政企數據,為多主體、多應用提供統一的數據共享交換、數據治理、數據分析、數據開放等數據資源管理和服務。共性支撐體系為業務提供統一的技術能力、時空底座和通用性能力支持,通過模塊化、工具化的方式方便上層業務協同調用。業務協同體系是推動實現政府內部關系以及政府—社會、政府—市場關系的協同治理和服務的重要平臺樞紐,包括一體化政務在線服務平臺、統一的決策輔助平臺、統一的城市運行管理服務平臺等。數字資源管理體系,動態管理包括數據、應用、組件、指標等在內的數字資源體系,為資源能力調用提供統一的運營服務平臺。在此基礎上,構建涵蓋綜合性場景的智慧應用體系,以及提供智慧化決策、控制和服務支撐的大腦體系,并形成統一入口、服務集成、多端服務的門戶體系,全方位服務政府運行、民生服務、社會治理和經濟發展。

(二)打造綠色、安全的基礎設施體系,強化集約化建設

當前國家和省級層面均強調數字基礎設施的集約統籌建設,由于各地數字政府與智慧城市的基礎設施體系建設已歷經多年,存在重復投資、折舊速度快、建設水平層次不齊、安全風險高等問題。

在數字政府和智慧城市基礎設施統籌建設時,一是要統籌考慮未來政府運行、城市治理和產業經濟發展需求,因地制宜統籌推進數字基礎設規劃建設,強化5G基站、物聯感知終端等公共基礎設施共建共用,采用多云納管的方式對現有云資源進行管理,加大政府機關、公共場所、商務樓宇等現有數字基礎設施資源開放力度。二是突出安全可靠。數字基礎設施建設面臨多樣化智能終端安全、多種異構網絡安全、數據安全等諸多風險挑戰,需加速硬件、軟件、應用的國產化替代,探索基于區塊鏈的新型數據加密技術構建安全底座,提升數據從采集到應用全流程的安全性。三是以綠色低碳為導向,積極探索和使用綠色低碳技術,通過云網邊協同、虛擬化技術、共建共享等手段降低包括數據中心、5G基站在內的新型基礎設施耗能,促進數字政府和智慧城市低碳目標的實現。

(三)橫縱打通數據通道,夯實三融五跨基礎

智慧城市與數字政府建設都需以數據作為核心要素,目前80%的社會經濟運行數據都由政府掌握,在打通政府數據壁壘的基礎上建設融合企業、民眾多方數據資源體系的數據平臺是促進政、企、民高效互動的基礎。近期發布的《全國一體化政務大數據體系建設指南》提出建設國家政務大數據平臺系統,省級政務數據平臺和國務院部門政務數據平臺都要與國家平臺進行對接,并按需接入機構數據、公共數據和社會數據。

由此,一方面要進一步推動數據匯聚融合,加強國、省、市、縣四級垂直業務系統以及同級政府內部各部門之間的數據共享交換,探索政務數據、社會數據融合創新,支撐政務數據、社會數據互聯互通,通過數據開放吸納社會主體參與應用創新。另一方面需強化基層數據資源的共享整合，目前各地方和部門多存在垂直管理部門數據共享開放和基層數據回流的問題,進而導致基層治理應用場景無數可用,要以基層疫情防控、社區安防、轄區網格化管理等為抓手,以業務建模帶動數據聯動,推動基層政府與垂直部門的數據共享融合,同時加強數據分析模型共建共享,強化基層數據的精準化運用能力。

(四)完善共性支撐能力,強化業務協同聯動

為面向包括政府內部整體協同、公共治理與公共服務在內的智慧城市和數字政府多元業務需求,解決政務系統功能重復、應用建設分散、跨部門協同調度困難等問題,需要沉淀共性數據能力與技術能力,從省市級層面統籌梳理業務需求和場景清單,將通用性、功能性資源融合并封裝,形成標準化、組件化業務支撐模塊以便快速調用,實現數據和技術能力在城市治理、政務服務、產業升級等重點領域通用性能力復用與融合,推動政府內外部創新業務場景的快速開發,并降低市、縣自建系統成本和部門間共性技術能力重復建設問題,提升政府整體協同能力、主動響應和精準服務能力。目前,多地都在大力推進“一網統管”“一網通辦”“一網協同”建設,要進一步推進三網融合,需從數據共享交換和共性支撐能力層面實現跨部門數據融合分析,綜合運用大數據、人工智能、區塊鏈等共性技術,促進跨場景的融合建設。

(五)數字資源一體化管理,統籌推進應用系統建設

當前,數字政府和智慧城市建設普遍存在各地各部門數字資源分散、數字基礎設施和應用建設水平有限、重復建設等共性問題。

一方面,構建一體化的數字資源管理體系可有效動態掌握數字資源賬目,對各級各部門信息化基礎設施、業務數據、應用系統等數字資源進行全面摸底,進而構建涵蓋云網基礎設施、算力、項目、數據、組件、指標、模型、應用等在內的數字資源體系“總賬本”,以項目管理方式對未來開發建設的應用系統進行監督管理,實現各地各部門優質數字資源跨部門、跨層級高效共享利用。

另一方面,通過統一的數字資源管理體系可以為廣大地區提供優質基礎能力,通過應用超市及組件超市等形式提供可復用產品和定制化服務,是有效調動全省資源、為市縣提供集約化支撐能力的重要手段,真正實現“一地創新、多地復用”。與此同時,這也是對接政企能力的平臺,政府可為各類企業特別是中小微企業的優秀產品復用各地提供渠道,形成政企互相合作、共同發展的良好態勢。

(六)加快利企便民智慧化應用建設,提升基層智慧化水平

當下,智慧城市與數字政府建設都堅持“以人為本”的原則。智慧城市著力解決城市化發展與人民利益需求之間的矛盾,提升企業生產效率,強化民眾體驗感。數字政府建設也在優化營商環境、經濟運行監測、產融服務等方面加速建設智慧化平臺及應用建設,提升公共服務效率和社會治理效能，提升人民群眾對政府能力的感知。雖然二者建設目標存在一致,在省、市層面也在統籌推進智慧化應用建設,但是兩者都仍然面臨“上面千條線,下面一根針”的問題,未來智慧城市和數字政府的服務及治理能力都需要進一步向基層延伸,從頂層規劃、基礎設施建設、治理標準體系等方面突破上下壁壘,推動橫縱聯動治理體系深入基層。

智慧社區建設是提升基層治理水平的重要抓手,要充分整合衛健、住建、應急、綜治、執法等部門系統基層入口,構建涵蓋網格化治理、精細化服務、信息化支撐的基層治理平臺,提升基層治理的感知、干預和調配等綜合能力。浙江已經開始大力探索“三化九場景”未來社區建設,將其作為推進共同富?，F代化基本單元,從數字化單向賦能基層社區提升為重塑政府、市場、個人多主體關系,進而推進共同富裕與數字化改革的雙向賦能。

四、數字政府與智慧城市協同發展建議

(一)促進頂層規劃與基層創新相結合

   我國數字政府和智慧城市建設在科層制體系下都呈現出頂層設計與基層創新的矛盾。

省市一級聚焦制定適合本省的數字政府戰略規劃和頂層設計,傳遞到市級形成建設指導和落地方案。市-縣一級是各業務和流程系統建設落地的承載土壤,是公共基礎平臺之上搭建的創新應用和實現業務閉環的實際建設單元。在實際的數字政府建設過程中,自上而下的業務建設路徑較為普遍,其優勢在于全省一盤棋集約化建設,但劣勢較為明顯,即基層無法根據自身業務需要進行應用創新。省級政府需要從制度賦權、技術賦能、機制創新方面指導市縣建設,包括建立多部門協同推進機制和考核評價機制,統一建設標準和框架,打造市縣可復用的共性能力平臺,集成應用構建統一入口等,在此基礎上鼓勵基層試點與創新示范。市縣則需要結合本地稟賦與需求,依照急用先行原則,打造特色化應用,并在省內形成復制推廣。與政府主導的數字政府規劃相比,智慧城市則需更廣泛地發揮社會創新力量,通過城市場景清單、城市機會清單等舉措把握區縣建設需求,促進項目、場景、技術等供需精準對接、高效匹配,為企業創新提供新機遇。

    (二)構建數字政府與智慧城市融合開放式創新體系

     數字政府與智慧城市建設在建設內容和運營模式上有相似之處,應通過兩者融合建設構建開放式創新體系。

一方面,完善數字治理創新生態,通過公共數據有序開放和技術能力共享共用,促進政企數據雙向共享,分級分類開放政府數據,推動數據資產化和價值化,激發市場中多元主體的創新活力。數字治理創新生態的建立依賴于多元共治體系的包容性和數字資源的開放性,需要加強包含數據、算力、算法等在內的解決方案、數字技術、基礎設施資源的共享性。

     另一方面,通過智慧園區筑巢引鳳,不斷吸納先進數字企業落地生根,并依托本地平臺公司引入頭部數字化企業,形成本地化、專業化的智慧城市與數字政府運營和產業發展生態,進而促進本地數字產業創新發展,培育數字產業新業態和經濟新增長點,形成可持續的產業經濟良性循環。

     (三)強化數字政府與智慧城市協同建設成效評估

標準體系和評價指標建設是推動數字政府和智慧城市有序融合建設的重要手段,是促進信息資源集約化、數字服務設施共享化的基礎。需從支撐技術與平臺協同、基礎設施協同、業務系統協同、數據體系協同和體制機制協同等方面，建立面向各業務系統和治理單元的協同建設成效評估體系。例如,建立系統通用能力協同度、資源平臺層技術配額協同度、業務應用層資源共享協同度等評價指標,還可圍繞數據全生命周期角度構建標準化體系和評價指標體系,在數字政府和智慧城市協同建設中探索一體化運作模式,推動資源整合和優勢互補,逐步形成協同建設模式方法和廣域通用標準。

     (四)構建信息安全與公共安全統一的大安全體系

     當前,網絡安全、信息安全已經與社會安全和公眾信息安全密不可分。業務安全、數據安全、運營安全是數字政府和智慧城市建設中安全建設的核心三要素。建立健全網絡安全和信息安全防范體系,構建完備的網絡安全與信息安全防范、監管、通報、相應和處理機制,確保網絡和數字經濟、數字化市場與治理者和使用者的安全規制,是融合建設中的重中之重。落實數字政府各參與主體的責任,面向參與建設主體尤其是技術服務提供廠商構建全省、市范圍內的統一安全標準,可引入第三方評估機構進行安全驗收和考核,保證融合建設過程中的科學性、公正性和先進性。除保障融合建設主體系統安全外,數字時代下的參與主體的隱私和安全應得到重視,數字環境下的民主保障、數字化市場和知識產權保護,是促進數據交換共享和數據資源二次開發、增強政府治理能力與數字競爭力的有效前提。

五、結束語

 數字政府和智慧城市建設均為我國“十四五”時期數字中國建設的重點,要從技術融合、基礎設施融合、平臺融合、業務融合的角度出發,強化安全可靠與融合創新,著力解決數據孤島、重復建設、上下聯動、長效運營等問題,統籌推進數字政府與智慧城市協同建設,有效釋放數據要素價值,創新政務服務模式,提升社會治理效能,全面助推國家治理體系和治理能力現代化。